日前，國(guó)務(wù)院辦(bàn)公(gōng)廳發布了《關于鼓勵和支持社會資本參與生态保護修複的意見》。全文(wén)如下：

國(guó)務(wù)院辦(bàn)公(gōng)廳關于鼓勵和支持社會資本參與生态保護修複的意見

國(guó)辦(bàn)發〔2021〕40号

各省、自治區(qū)、直轄市人民(mín)政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機構：

生态保護修複是守住自然生态安(ān)全邊界、促進自然生态系統質(zhì)量整體(tǐ)改善的重要保障。長(cháng)期以來，我國(guó)一些地區(qū)生态系統受損退化問題突出、曆史欠賬較多(duō)，生态保護修複任務(wù)量大面廣，需要動員全社會力量參與。為(wèi)進一步促進社會資本參與生态建設，加快推進山(shān)水林田湖(hú)草(cǎo)沙一體(tǐ)化保護和修複，經國(guó)務(wù)院同意，現提出以下意見。

一、總體(tǐ)要求

（一）指導思想。以習近平新(xīn)時代中(zhōng)國(guó)特色社會主義思想為(wèi)指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中(zhōng)、三中(zhōng)、四中(zhōng)、五中(zhōng)全會精(jīng)神，深入貫徹習近平生态文(wén)明思想，認真落實黨中(zhōng)央、國(guó)務(wù)院決策部署，牢固樹立綠水青山(shān)就是金山(shān)銀山(shān)理(lǐ)念，充分(fēn)發揮市場在資源配置中(zhōng)的決定性作(zuò)用(yòng)，更好發揮政府作(zuò)用(yòng)，聚焦重點領域，激發市場活力，推動生态保護修複高質(zhì)量發展，增加優質(zhì)生态産(chǎn)品供給，維護國(guó)家生态安(ān)全，構建生态文(wén)明體(tǐ)系，推動美麗中(zhōng)國(guó)建設。

（二）工(gōng)作(zuò)原則。

堅持保護優先、系統修複。遵循自然規律，統籌自然生态各要素，以自然恢複為(wèi)主，輔以必要的人工(gōng)措施，增強各項舉措的關聯性和耦合性，推進山(shān)水林田湖(hú)草(cǎo)沙整體(tǐ)保護、系統修複、綜合治理(lǐ)，提升生态系統質(zhì)量和穩定性。

堅持政府主導、市場運作(zuò)。發揮政府規劃管控、政策扶持、監管服務(wù)、風險防範等作(zuò)用(yòng)，統一市場準入，規範市場秩序，建立公(gōng)開透明的市場規則，為(wèi)社會資本營造公(gōng)平公(gōng)正公(gōng)開的投資環境，構建持續回報和合理(lǐ)退出機制，實現社會資本進得去、退得出、有(yǒu)收益。嚴禁借生态保護修複之名(míng)行開發之實，嚴禁突破耕地保護和生态保護等紅線(xiàn)，嚴禁各類違反法律法規規定的行為(wèi)。

堅持目标導向、問題導向。圍繞構建“誰修複、誰受益”的生态保護修複市場機制，聚焦解決信息缺失、融資困難、政策分(fēn)散、鼓勵和支持措施不明确、交易機制和回報機制不健全等問題，推動實現生态效益和經濟社會效益相統一。

堅持改革創新(xīn)、協調推進。加強與自然資源資産(chǎn)産(chǎn)權制度、生态産(chǎn)品價值實現機制、生态保護補償機制等改革協同，統籌必要投入與合理(lǐ)回報，暢通社會資本參與和獲益渠道，創新(xīn)激勵機制、支持政策和投融資模式，激發社會資本投資潛力和創新(xīn)動力。

二、參與機制

（三）參與内容。鼓勵和支持社會資本參與生态保護修複項目投資、設計、修複、管護等全過程，圍繞生态保護修複開展生态産(chǎn)品開發、産(chǎn)業發展、科(kē)技(jì )創新(xīn)、技(jì )術服務(wù)等活動，對區(qū)域生态保護修複進行全生命周期運營管護。重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為(wèi)主（包括責任人滅失、自然災害造成等）的生态保護修複。對有(yǒu)明确責任人的生态保護修複，由其依法履行義務(wù)，承擔修複或賠償責任。

（四）參與方式。

1．自主投資模式。社會資本單獨或以聯合體(tǐ)、産(chǎn)業聯盟等形式出資開展生态保護修複。

2．與政府合作(zuò)模式。社會資本可(kě)按照市場化原則設立基金，投資生态保護修複項目。對有(yǒu)穩定經營性收入的項目，可(kě)以采用(yòng)政府和社會資本合作(zuò)（PPP）等模式，地方政府可(kě)按規定通過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得合理(lǐ)回報。

3．公(gōng)益參與模式。鼓勵公(gōng)益組織、個人等與政府及其部門合作(zuò)，參與生态保護修複，共同建設生态文(wén)明。

社會資本可(kě)通過以下方式在生态保護修複中(zhōng)獲得收益：采取“生态保護修複+産(chǎn)業導入”方式，利用(yòng)獲得的自然資源資産(chǎn)使用(yòng)權或特許經營權發展适宜産(chǎn)業；對投資形成的具(jù)有(yǒu)碳彙能(néng)力且符合相關要求的生态系統，申請核證碳彙增量并進行交易；通過經政府批準的資源綜合利用(yòng)獲得收益等。

（五）參與程序。結合實際積極探索靈活高效的工(gōng)作(zuò)程序，充分(fēn)調動社會資本參與生态保護修複的積極性。一般可(kě)以采取如下程序：

1．科(kē)學(xué)設立生态保護修複項目。堅持問題導向，依據各級國(guó)土空間規劃、生态保護修複規劃等規劃和有(yǒu)關标準要求，确定生态保護修複任務(wù)和重點項目。

2．合理(lǐ)制定生态保護修複方案。在廣泛征求社會意見的基礎上，合理(lǐ)确定項目生态保護修複方案，明确生态保護修複目标或核心指标、自然資源（其中(zhōng)礦産(chǎn)資源僅限于因項目需要采挖的隻能(néng)用(yòng)作(zuò)普通建築材料的砂、石、粘土）資産(chǎn)配置及後續産(chǎn)業發展要求等。涉及相關主體(tǐ)利益的，應當協商(shāng)一緻。

3．公(gōng)開競争引入生态保護修複主體(tǐ)。将生态保護修複方案、相應的自然資源資産(chǎn)配置方案、各類指标轉讓及支持政策等一并公(gōng)開，通過競争方式确定生态保護修複主體(tǐ)暨自然資源資産(chǎn)使用(yòng)權人，并簽訂生态保護修複協議和土地出讓合同等自然資源資産(chǎn)配置協議，明确修複要求、各方權利義務(wù)和違約責任。

4．規範開展生态保護修複産(chǎn)品市場化交易。探索建立自然資源資産(chǎn)與生态保護修複産(chǎn)品的交易渠道，公(gōng)開發布産(chǎn)品交易規則、企業信用(yòng)評級等信息，依托公(gōng)共資源交易平台體(tǐ)系，規範開展市場化交易。

三、重點領域

（六）自然生态系統保護修複。針對受損、退化、功能(néng)下降的森林、草(cǎo)原、濕地、荒漠、河流、湖(hú)泊、沙漠等自然生态系統，開展防沙治沙、石漠化防治、水土流失治理(lǐ)、河道保護治理(lǐ)、野生動植物(wù)種群保護恢複、生物(wù)多(duō)樣性保護、國(guó)土綠化、人工(gōng)商(shāng)品林建設等。全面提升生态系統碳彙能(néng)力，增加碳彙增量，鼓勵開發碳彙項目。科(kē)學(xué)評估界定自然保護地保護和建設範圍，引導當地居民(mín)和公(gōng)益組織等參與科(kē)普宣教、自然體(tǐ)驗、科(kē)學(xué)實驗等活動和特許經營項目。

（七）農田生态系統保護修複。針對生态功能(néng)減弱、生物(wù)多(duō)樣性減少、開發利用(yòng)與生态保護矛盾突出的農田生态系統，開展全域土地綜合整治，實施農用(yòng)地整理(lǐ)、建設用(yòng)地整理(lǐ)、鄉村生态保護修複、土地複墾、生物(wù)多(duō)樣性保護等，改善農田生境和條件。

（八）城鎮生态系統保護修複。針對城鎮生态系統連通不暢、生态空間不足等問題，實施生态廊道、生态清潔小(xiǎo)流域、生态基礎設施和生态網絡建設，提升城鎮生态系統質(zhì)量和穩定性。

（九）礦山(shān)生态保護修複。針對曆史遺留礦山(shān)存在的突出生态環境問題，實施地質(zhì)災害隐患治理(lǐ)、礦山(shān)損毀土地植被恢複、破損生态單元修複等，重建生态系統，合理(lǐ)開展修複後的生态化利用(yòng)；參與綠色礦山(shān)建設，提高礦産(chǎn)資源節約集約利用(yòng)水平。

（十）海洋生态保護修複。針對海洋生境退化、外來物(wù)種入侵等問題，實施退圍還灘還海、岸線(xiàn)岸灘整治修複、入海口海灣綜合治理(lǐ)、海岸帶重要生态廊道維護、水生生物(wù)資源增殖、栖息地保護等。探索在不改變海島自然資源、自然景觀和曆史人文(wén)遺迹的前提下，對生态受損的無居民(mín)海島開展生态保護修複，允許适度生态化利用(yòng)。

（十一）探索發展生态産(chǎn)業。鼓勵和支持投入循環農（林）業、生态旅遊、休閑康養、自然教育、清潔能(néng)源及水資源利用(yòng)、海洋生态牧場等；發展經濟林産(chǎn)業和草(cǎo)、沙、竹、油茶、生物(wù)質(zhì)能(néng)源等特色産(chǎn)業；參與河道保護和治理(lǐ)，在水資源利用(yòng)等産(chǎn)業中(zhōng)依法優先享有(yǒu)權益；參與外來入侵物(wù)種防治、生物(wù)遺傳資源可(kě)持續利用(yòng)，推廣應用(yòng)高效誘捕、生物(wù)天敵等實用(yòng)技(jì )術；開展産(chǎn)品認證、生态标識、品牌建設等工(gōng)作(zuò)。

四、支持政策

（十二）規劃管控。市、縣級政府應将生态保護修複和相關産(chǎn)業發展的空間需求納入國(guó)土空間規劃。鼓勵社會資本參與生态保護修複方案編制，在符合法律法規政策和規劃約束條件的前提下，合理(lǐ)安(ān)排生态保護修複區(qū)域内各類空間用(yòng)地的規模、結構、布局和時序。項目範圍内涉及零散耕地、園地、林地、其他(tā)農用(yòng)地需要空間置換和布局優化的，可(kě)納入生态保護修複方案一并依法審批；涉及永久基本農田調整等法定審批事項的，依法辦(bàn)理(lǐ)審批手續。落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地紅線(xiàn)，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。項目完成後，通過年度土地變更調查統一調整土地用(yòng)途，不動産(chǎn)登記機構依據調整土地用(yòng)途文(wén)件辦(bàn)理(lǐ)相關不動産(chǎn)登記。

（十三）産(chǎn)權激勵。對集中(zhōng)連片開展生态修複達到一定規模和預期目标的生态保護修複主體(tǐ)，允許依法依規取得一定份額的自然資源資産(chǎn)使用(yòng)權，從事旅遊、康養、體(tǐ)育、設施農業等産(chǎn)業開發；其中(zhōng)以林草(cǎo)地修複為(wèi)主的項目，可(kě)利用(yòng)不超過3%的修複面積，從事生态産(chǎn)業開發。對社會資本投入并完成修複的國(guó)有(yǒu)建設用(yòng)地，拟用(yòng)于經營性建設項目的，在同等條件下，該生态保護修複主體(tǐ)在公(gōng)開競争中(zhōng)具(jù)有(yǒu)優先權；涉及海域使用(yòng)權的，可(kě)以依法依規比照上述政策辦(bàn)理(lǐ)。修複後新(xīn)增的集體(tǐ)農用(yòng)地，鼓勵農村集體(tǐ)經濟組織将經營權依法流轉給生态保護修複主體(tǐ)。修複後的集體(tǐ)建設用(yòng)地，符合規劃的，可(kě)根據國(guó)家統一部署穩妥有(yǒu)序推進農村集體(tǐ)經營性建設用(yòng)地入市，生态保護修複主體(tǐ)可(kě)在同等條件下優先取得使用(yòng)權。社會資本投資修複并依法獲得的土地、海域使用(yòng)權等相關權益，在完成修複任務(wù)後，可(kě)依法依規流轉并獲得相應收益。

釋放産(chǎn)權關聯權益。社會資本将修複區(qū)域内的建設用(yòng)地修複為(wèi)農用(yòng)地并驗收合格後，騰退的建設用(yòng)地指标可(kě)以優先用(yòng)于相關産(chǎn)業發展，節餘指标可(kě)以按照城鄉建設用(yòng)地增減挂鈎政策，在省域範圍内流轉使用(yòng)。生态保護修複主體(tǐ)将自身依法取得的存量建設用(yòng)地修複為(wèi)農用(yòng)地的，經驗收合格後，騰退的建設用(yòng)地指标可(kě)用(yòng)于其在省域範圍内占用(yòng)同地類的農用(yòng)地。

建立健全自然、農田、城鎮等生态系統保護修複激勵機制。研究制定生态系統碳彙項目參與全國(guó)碳排放權交易相關規則，逐步提高生态系統碳彙交易量。健全以社會捐贈方式參與生态保護修複的制度，鼓勵參與自然保護地等生态保護修複。創新(xīn)林木(mù)采伐管理(lǐ)機制，開展人工(gōng)商(shāng)品林自主采伐試點，引導社會資本科(kē)學(xué)編制簡易森林經營方案，對具(jù)有(yǒu)一定經營規模的企業可(kě)單獨編制森林采伐限額，經審批可(kě)依法依規自主采伐；采伐經濟林、能(néng)源林、竹林以及非林地上的林木(mù)，可(kě)依據森林經營方案或規劃自行設計，依法依規自主決定采伐林齡和方式。

（十四）資源利用(yòng)。按照生态保護修複方案及其工(gōng)程設計，對于合理(lǐ)削坡減荷、消除地質(zhì)災害隐患等新(xīn)産(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，河道疏浚産(chǎn)生的淤泥、泥沙，以及優質(zhì)表土和鄉土植物(wù)，允許生态保護修複主體(tǐ)無償用(yòng)于本修複工(gōng)程，納入成本管理(lǐ)；如有(yǒu)剩餘的，由縣級以上地方政府依托公(gōng)共資源交易平台體(tǐ)系處置，并保障生态保護修複主體(tǐ)合理(lǐ)收益。

（十五）财稅支持。發揮政府投入的帶動作(zuò)用(yòng)，探索通過PPP等模式引入社會資本開展生态保護修複，符合條件的可(kě)按規定享受環境保護、節能(néng)節水等相應稅收優惠政策。社會資本投資建設的公(gōng)益林，符合條件并按規定納入公(gōng)益林區(qū)劃的，可(kě)以同等享受相關政府補助政策。

（十六）金融扶持。在不新(xīn)增地方政府隐性債務(wù)的前提下，支持金融機構參與生态保護修複項目，拓寬投融資渠道，優化信貸評審方式，積極開發适合的金融産(chǎn)品，按市場化原則為(wèi)項目提供中(zhōng)長(cháng)期資金支持。推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對生态保護修複的投資力度。積極支持符合條件的企業發行綠色債券，用(yòng)于生态保護修複工(gōng)程。支持技(jì )術領先、綜合服務(wù)能(néng)力強的骨幹企業上市融資。允許具(jù)備條件的企業發行綠色資産(chǎn)證券化産(chǎn)品，盤活資源資産(chǎn)。健全森林保險制度，鼓勵保險機構和有(yǒu)條件的地方探索開展保價值、保産(chǎn)量、保收入的特色經濟林和林木(mù)種苗保險試點，推進草(cǎo)原保險試點，加大保險産(chǎn)品創新(xīn)力度，完善災害風險防控和分(fēn)散機制。

五、保障機制

（十七）加強組織領導。各地區(qū)要将鼓勵和支持社會資本參與生态保護修複納入經濟社會發展規劃，建立健全統籌協調機制。要暢通渠道、聽取訴求，保障社會資本合法權益，增強長(cháng)期投資信心。各級自然資源主管部門要強化工(gōng)作(zuò)統籌，制定生态保護修複規劃，明确修複任務(wù)，設立項目并确定生态保護修複目标及自然資源資産(chǎn)配置要求。各有(yǒu)關部門和單位要按職責分(fēn)工(gōng)，制定完善相關配套政策措施，細化操作(zuò)程序，形成協同推進的工(gōng)作(zuò)合力。

（十八）強化示範引領。發揮骨幹企業的帶頭引領作(zuò)用(yòng)，搭建混合所有(yǒu)制企業等合作(zuò)平台，促進各類資本和産(chǎn)業協同。鼓勵開展生态保護修複理(lǐ)論和方法等基礎研究、關鍵技(jì )術研發和集成示範推廣，探索導向明确、路徑清晰、投入持久、回報穩定的資源導向型可(kě)持續發展模式。加強科(kē)研人才梯隊建設，構建産(chǎn)學(xué)研用(yòng)相結合的良性發展機制。

（十九）優化監管服務(wù)。建立投資促進機制，搭建信息服務(wù)平台，彙總發布各類生态保護修複項目及投資需求、政策法規标準等信息。加強督察和執法，全程全面依法監管，嚴格規範行為(wèi)，建立信用(yòng)監管機制，實現跨地區(qū)跨部門獎懲聯動。生态保護修複過程中(zhōng)涉及地理(lǐ)、生态、生物(wù)等方面敏感信息采集、處理(lǐ)和使用(yòng)的，嚴格按照相關規定執行。

（二十）做好宣傳引導。加強法律法規政策宣傳。開展生态保護修複品牌建設，充分(fēn)利用(yòng)各類媒體(tǐ)平台，提升傳播力和影響力，增強社會資本參與的獲得感和榮譽感，促進全社會關心支持生态保護修複事業，共同推進美麗中(zhōng)國(guó)建設。

國(guó)務(wù)院辦(bàn)公(gōng)廳

2021年10月25日